Képzeljünk el egy állami energetikai vállalatot, amely külföldön szélerőműparkot épít. A projekt engedélyekre és hosszú távú szabályozási ígéretekre épül, a fogadó állam azonban később visszavonja az engedélyeket vagy megszünteti a támogatásokat. Egy magánvállalat ilyen helyzetben beruházásvédelmi eljárást indíthatna. De megteheti-e ugyanezt egy állami tulajdonú társaság, vagy a vita valójában már két állam közötti konfliktus?
A kérdés gyakorlati jelentősége nagy. Az állami vállalatok meghatározó szereplők az energetikai, infrastrukturális, pénzügyi és technológiai beruházásokban, így jogállásuk befolyásolja a projektek kockázatát és finanszírozhatóságát. A fogadó államok számára intézkedéseik jogi következményei, a magánpiaci szereplők számára pedig a versenysemlegesség a tét.
A cikk fő állítása, hogy az állami tulajdon önmagában nem alapozza meg, de nem is zárja ki a beruházásvédelmi igényérvényesítést. A döntő kérdés az alkalmazandó szerződés szövege, a vállalat és az állam tényleges kapcsolata, valamint az, hogy a társaság kereskedelmi vagy közhatalmi minőségben járt-e el.
1. A szerződés szövege az elsődleges
Annak eldöntésekor, hogy egy állami vállalat indíthat-e eljárást, először az alkalmazandó beruházásvédelmi egyezményben vagy szabadkereskedelmi megállapodásban szereplő befektető fogalmát kell megvizsgálni.
Egyes szerződések kifejezetten befektetőnek minősítik az állami tulajdonú vagy ellenőrzött vállalatokat, esetenként az állami szerveket, fejlesztési alapokat vagy magukat az államokat is. Ilyen megoldást alkalmaz például az Egyesült Államok és Dél-Korea közötti szabadkereskedelmi megállapodás, a Kína és Mexikó közötti beruházásvédelmi egyezmény, az ASEAN–Dél-Korea megállapodás, valamint a Japán, Dél-Korea és Kína közötti háromoldalú egyezmény.
Más szerződések csak általánosan „jogi személyekre” utalnak, míg egyes megállapodások ki is zárhatják az állami vállalatokat. Nincs tehát minden egyezményre egységes válasz: a befektetői jogállást mindig az adott szerződésből kell levezetni.
Ha a szerződés hallgat az állami vállalatokról, a bécsi egyezmény 31. cikke alapján az egyezményt jóhiszeműen, a szavak szokásos jelentése, szövegkörnyezete, tárgya és célja szerint kell értelmezni. Ha a társaság megfelel az általános követelményeknek, és nincs kifejezetten kizárva, ez erős érv lehet a befektetői jogállás mellett. A teljes szerződést azonban figyelembe kell venni, beleértve a preambulumot, a védelmi rendelkezéseket és a vitarendezési szabályokat.
A beruházásvédelmi egyezmények egyik célja a beruházási konfliktusok elválasztása az államközi diplomáciai vitáktól. Ha viszont a felperes egy másik állam közhatalmi eszközeként jár el, az ügy tartalmilag államok közötti konfliktussá válhat. Az eltérő szerződéses megfogalmazásoknak ezért valódi jelentőséget kell tulajdonítani.
2. Tulajdon és ellenőrzés
Egy vállalat teljes állami tulajdonban is állhat úgy, hogy üzleti döntéseit önállóan hozza meg. Máskor az állam kisebbségi részesedés mellett is tényleges ellenőrzést gyakorolhat különleges szavazati, kinevezési vagy irányítási jogokon keresztül.
Az államfelelősség szabályai alapján az ellenőrzés megállapításának küszöbe magas, így a puszta tulajdonosi kapcsolat rendszerint nem elegendő. A White Industries v. India ügyben a választottbíróság szintén kiemelte, hogy az állami irányítás vagy ellenőrzés mércéje különösen szigorú.
Az „állami tulajdonú vállalat” minősítés tehát önmagában nem mutatja meg, mennyire független a társaság, ki alakítja a stratégiáját, és kinek az érdekében hajtja végre a beruházást. A vizsgálatnak a tulajdonosi szerkezet mellett a tényleges döntéshozatalra és az adott ügyletre is ki kell terjednie.
3. Kereskedelmi beruházás vagy állami feladat?
A kulcskérdés az, hogy a társaság kereskedelmi vagy közhatalmi minőségben járt-e el. Egy állami bank, energetikai vagy infrastrukturális vállalat ugyanúgy törekedhet nyereségre, versenyezhet és vállalhat gazdasági kockázatot, mint egy magáncég. Ilyenkor az állami tulajdon önmagában nem indokolja a védelemből való kizárást.
Más a helyzet, ha a társaság kormányzati utasításra jár el, állami politikát hajt végre vagy közhatalmi jogosítványokat gyakorol. Aron Broches, az ICSID-egyezmény egyik fő kidolgozója szerint az állami vállalat főszabály szerint részt vehet ICSID-eljárásban, kivéve, ha az állam megbízottjaként jár el, vagy alapvetően kormányzati funkciót lát el.
A kereskedelmi működés mellett szólhat az önálló vezetés, a piaci megtérülés alapján hozott beruházási döntés, a versenyfeltételek között kötött szerződés, a saját finanszírozás, az elkülönült könyvelés és az önálló kockázatviselés. Közhatalmi jellegre utalhat a közvetlen kormányzati utasítás, az állami vezetők meghatározó szerepe, közpolitikai célok végrehajtása, hatósági vagy közszolgáltatási feladat, ágazati szabályozás, törvényi monopólium, illetve az állam által garantált nyereség vagy átvállalt veszteség.
Jelentős körülmény lehet az is, ha a vállalat külföldi bíróság előtt állami immunitásra hivatkozik, miközben választottbíróság előtt magánjellegű befektetőként lép fel. Egyetlen tényező sem feltétlenül döntő: ugyanaz a társaság egyik ügyletében kereskedelmi, másikban kormányzati minőségben járhat el.
4. Az államnak való betudás mint kiegészítő mérce
A kereskedelmi és közhatalmi magatartás elválasztásához támpontot adhatnak az államfelelősség szabályai. A Nemzetközi Jogi Bizottság államfelelősségi cikktervezetének 5. cikke szerint az államnak tudható be egy szervezet magatartása, ha közhatalmi jogosítvány gyakorlására hatalmazták fel, és az adott esetben ilyen minőségben járt el. A 8. cikk alapján pedig a cselekmény akkor tudható be az államnak, ha azt a szervezet az állam utasítása, irányítása vagy ellenőrzése alatt hajtotta végre.
E szempontok közel állnak a Broches-teszthez, az államnak való betudás és a befektetői jogállás azonban nem azonos kérdés. A szakirodalomban vita folyik arról, hogy a betudási szabályok közvetlenül alkalmazhatók-e a befektetői minőség meghatározására. Egyes szerzők szerint megfelelő keretet adnak a kormányzati és kereskedelmi tevékenység elválasztásához, mások szerint nem írhatják felül az alkalmazandó szerződésben szereplő befektető fogalmát.
A legmeggyőzőbb megoldás ezért az, hogy a szerződés szövege marad az elsődleges, az államfelelősségi szabályok pedig kiegészítő eszközként segítik a társaság és az állam tényleges kapcsolatának feltárását.
A választottbírósági gyakorlat is ezt a tényalapú megközelítést tükrözi. A Československá obchodní banka v. Slovakia ügyben az állami tulajdonú bank hosszú időn át államilag támogatott nemzetközi banki és külkereskedelmi műveleteket végzett, és bizonyos helyzetekben az állam elvárásait teljesítette. Az eset azt mutatja, hogy egy állami vállalat tevékenysége egyszerre hordozhat gazdasági és közpolitikai jegyeket, ezért a konkrét beruházás jellege a döntő.
5. A befektető fogalma és az állami immunitás
Ha a szerződés az államot vagy az állam által ellenőrzött társaságot is befektetőnek minősíti, az erős érv amellett, hogy az állami kapcsolat önmagában ne zárja ki az igényérvényesítést.
Kevésbé egyértelmű a helyzet, ha csak az „állami tulajdonú” társaságokat említi, mert a tulajdon nem feltétlenül jelent tényleges irányítást. Ha pedig az egyezmény csupán jogi személyekre utal, a felperes a szövegszerű megfelelésre és a kizárás hiányára, a fogadó állam pedig arra hivatkozhat, hogy a rendszer nem szolgálhat egy másik állam közhatalmi eszközének kártérítési fórumaként.
Az állami immunitás további nehézséget okozhat. A nemzetközi jog különbséget tesz a szuverén és a kereskedelmi cselekmények között. Állami szervezetek akkor élvezhetnek immunitást, ha közhatalmat gyakorolnak. Az ENSZ államok és vagyonuk joghatósági immunitásáról szóló egyezménye az állam fogalmába azokat a szervezeteket is bevonja, amelyek közhatalmi tevékenységre jogosultak és ténylegesen ilyen tevékenységet folytatnak. Érdemes észben tartani, hogy az egyezmény még nem lépett hatályba, ugyanakkor az állam fogalmának meghatározásához fontos példát nyújt.
Az immunitás nem feltétlenül dönti el a befektetői jogállást, de erős jelzés lehet a tevékenység közhatalmi jellegére. A kérdést minden esetben az adott szerződés alapján kell rendezni.
6. Miért különleges az ICSID-egyezmény?
Az ICSID-egyezmény egy nemzetközi szerződés, amely létrehozta a Beruházási Viták Rendezésének Nemzetközi Központját, keretet biztosít a külföldi befektetők és államok közötti viták békés rendezéséhez, valamint megteremti a független döntőbíráskodás alapjait.
Az ICSID-egyezmény 25. cikke az egyik szerződő állam és egy másik szerződő állam állampolgára vagy jogi személye közötti jogvitákra terjed ki. A rendszer tehát befektető–állam, nem pedig állam–állam vitarendezésre épül.
Az egyezményt jelentős részben a nemzetközi magánberuházások ösztönzésére hozták létre, és kidolgozásakor tudatosan kizárták az államok egymással szembeni igényeit. Még azt a javaslatot sem fogadták el, amely szubrogáció esetén lehetővé tette volna, hogy egy állam a befektető helyébe lépjen.
Ez nem zárja ki az állami vállalatokat az ICSID-rendszerből. Broches szerint a tőke magán- vagy állami eredete önmagában már nem alkalmas a magán- és közberuházások elhatárolására. Egy állami vállalat is végrehajthat valódi piaci beruházást. Vizsgálni kell azonban, hogy a társaság befektetőként vagy a küldő állam képviselőjeként járt-e el. Ha az utóbbi állapítható meg, az ügy tartalmilag államközi jogvitává válhat, amely kívül esik az egyezményen.
Feldman szerint minden kormányzati jellegűnek tűnő állami vállalati igénynél vizsgálni kell a konfliktus valódi természetét, amihez az államnak való betudás szabályai kiegészítő támpontot adhatnak. Ez nem írja felül a 25. cikket, hanem olyan kérdésben tölti ki annak hézagát, amelyet a rendelkezés nem rendez. A választottbíróságok más ügyekben is alkalmaztak általános nemzetközi jogi elveket a szerződések hézagainak kitöltésére, ahogyan azt a National Grid v. Argentina ügy is mutatja.
7. Gazdaságpolitikai és gyakorlati következmények
Sok állami vállalat külföldi beruházása kereskedelmi jellegű. Egy állami cég ugyanúgy vállalhat hosszú távú kötelezettségeket, pénzügyi kockázatot és szabályozási bizonytalanságot, mint egy magánvállalat, ezért kizárólag tulajdonosi háttere miatt nem indokolt megfosztani a védelemtől.
A probléma akkor jelentkezik, amikor a társaság egy állami stratégia végrehajtójaként működik, mert így egy állam saját szervezetén keresztül olyan eljárást indíthatna, amelyet közvetlenül nem kezdeményezhetne.
Az állami vállalatok jelentős tőkét mozgatnak meg, és a zöld átmenetben is kulcsszerepük lehet. Teljes kizárásuk növelné a jogi bizonytalanságot és a finanszírozási költségeket. Ugyanakkor aggályos lehet, ha egy államilag támogatott vagy különleges kedvezményeket élvező vállalat ugyanarra a védelemre hivatkozik, mint egy saját tőkéjét kockáztató magánbefektető. A választottbíróságoknak ezért a szerződésből és a konkrét tényekből kell kiindulniuk.
Az állami vállalatoknak célszerű dokumentálniuk a beruházás üzleti indokolását, az önálló döntéshozatalt, a kormányzati és vállalati szerepek elválasztását, a saját finanszírozást és a piaci megtérülésre vonatkozó számításokat. A beruházást fogadó államoknak azt kell feltárniuk, hogy ki kezdeményezte és finanszírozta a projektet, milyen szerepet játszott a küldő állam, gyakorolt-e a társaság közhatalmi feladatot, és hivatkozott-e más eljárásban immunitásra.
A kiszámítható megközelítés a versenysemlegesség miatt is fontos: az automatikus kizárás indokolatlan hátrányt, a korlátlan bevonás pedig indokolatlan előnyt teremthet.
Következtetés
Az állami tulajdonú vállalatok beruházásvédelmi igényeire nincs minden ügyben azonos válasz. Az állami tulajdon nem tesz automatikusan egy vállalatot állami szervvé, de a külön jogi személyiség sem bizonyítja feltétlenül a függetlenséget.
1. Mit mond az alkalmazandó szerződés?
Azt kell megvizsgálni, hogy a befektető fogalma kiterjed-e az állami tulajdonú vagy ellenőrzött vállalatokra, illetve magukra az államokra.
2. Milyen minőségben járt el a vállalat?
A piaci és önálló beruházások közelebb állnak a védelem céljához, míg a kormányzati utasításra vagy közhatalmi feladatként végzett tevékenység kétségessé teheti a befektetői jogállást.
3. Nem válik-e a jogvita valójában államok közötti konfliktussá?
Ez különösen az ICSID-egyezmény alapján jelentős, amely nem terjed ki az államok egymással szembeni jogvitáira.
A legfontosabb tanulság, hogy nem önmagában a tulajdonos személye, hanem a szerződés szövege, a tényleges állami befolyás és a konkrét beruházás jellege dönti el, hogy egy állami vállalat befektetőként léphet-e fel.
A cikk szerzője Beznoszka Igor Márk.
Jogi nyilatkozat
A jelen dokumentumot a Gránit Alapkezelő Zrt. (székhely: 1134 Budapest, Váci út 17.; cégjegyzékszám: 01-10-046307) készítette, tájékoztató marketing jelleggel, így a dokumentum nem a befektetéssel kapcsolatos kutatás függetlenségének előmozdítását célzó jogi követelményeknek megfelelően készült. Továbbá a befektetéssel kapcsolatos kutatás terjesztését megelőző kereskedésre vonatkozó tiltással nem érintett. Jelen dokumentum nem minősül befektetési elemzésnek vagy befektetési tanácsadásnak. A feltüntetett adatok minden esetben a múltra vonatkoznak és a múltbeli teljesítmény nem megbízható mutatója a jövőbeli eredményeknek. A befektetési döntést minden befektetőnek saját döntése alapján, saját felelősségre kell meghoznia.
