A fenntarthatóság és a befektetői jogok konfliktusa
Képzeljünk el egy külföldi vállalatot, amely több milliárd forintból napelemparkot épít egy állam területén. A beruházásról azért dönt, mert az állam hosszú távra kedvező átvételi árat és kiszámítható szabályozási környezetet ígér. Néhány évvel később azonban a kormány – a technológiai költségek csökkenésére és a támogatási rendszer növekvő terheire hivatkozva – jelentősen csökkenti a kedvezményeket.
Az állam szerint csupán a közérdeknek megfelelően módosította a szabályokat. A befektető szerint viszont a változtatás felborította azt a gazdasági és jogi környezetet, amelyre a beruházását alapozta. Ki viselje ilyenkor a zöld átmenet költségeit?
Hasonló dilemma jelenik meg a fosszilis beruházások esetében is. Mi történik akkor, ha egy állam a klímacéljai teljesítése érdekében bezárat egy szénerőművet, visszavon egy kitermelési engedélyt vagy megszünteti a fosszilis energiahordozók támogatását? Meddig terjed az állam szabályozási szabadsága, és mikortól válik az intézkedés a külföldi befektető jogainak megsértésévé?
A kérdés nem kizárólag államok és jogászok számára fontos. A szabályozási kockázat közvetlenül befolyásolja a beruházási döntéseket, a projektek finanszírozhatóságát és a vállalatok által elvárt megtérülést. Az államok számára pedig az a tét, hogy a klímavédelmi intézkedések milyen költségvetési és jogi kockázatokkal járhatnak. A bizonytalan szabályozási környezet végső soron az energiaárakra, a közpénzek felhasználására és a zöld beruházások ütemére is hatással lehet.
Meddig várhat el stabilitást a befektető?
A beruházásvédelmi jog egyik alapvető kérdése, hogy a fogadó állam milyen mértékben köteles stabil jogi és szabályozási környezetet biztosítani a külföldi befektetők számára.
A befektető számára természetesen fontos, hogy a beruházásának alapjául szolgáló szabályok ne változzanak meg egyik napról a másikra, kiszámíthatatlanul vagy önkényesen. Egy energetikai projekt megtérülése gyakran több évtizedet vesz igénybe, ezért a finanszírozási döntések jelentős részben a várható szabályozási feltételeken alapulnak.
Különösen erős lehet a befektető pozíciója akkor, ha az állam kifejezetten vállalta, hogy bizonyos feltételeket meghatározott ideig nem módosít. Az ilyen vállalásokat stabilizációs klauzuláknak nevezik. Megsértésük nemcsak szerződéses, hanem adott esetben beruházásvédelmi igényeket is megalapozhat.
Gyakrabban fordul elő azonban, hogy nincs ilyen egyértelmű állami ígéret. A befektető ilyenkor arra hivatkozhat, hogy az állam váratlan szabályozási fordulata sérti a beruházásvédelmi szerződésben biztosított tisztességes és méltányos bánásmód követelményét. E követelményt az angol elnevezése (fair and equitable treatment) alapján gyakran FET-standardként említik.
A szabályozási stabilitás azonban nem jelentheti a jogrendszer teljes befagyasztását. Egy befektető sem számíthat észszerűen arra, hogy az állam évtizedeken keresztül semmilyen körülmények között nem módosítja az energia-, adó- vagy környezetvédelmi szabályokat. Ez különösen igaz a klímapolitika területén, ahol a technológiai fejlődés, az energiapiaci változások és a nemzetközi kötelezettségek folyamatos alkalmazkodást követelnek.
A döntő kérdés ezért általában nem az, hogy az állam megváltoztatta-e a szabályozást, hanem az, hogy ezt mennyire kiszámíthatóan, következetesen és arányosan tette meg.
Mit tanulhatunk a megújulóenergia-támogatások átalakításából?
A nap- és szélenergia elterjedésének kezdeti időszakában számos állam hosszú távú támogatási rendszerekkel ösztönözte a beruházásokat. Ezek egyik legismertebb formája a kötelező átvételi tarifa volt, amelynek keretében az állam meghatározott időre garantált árat biztosított a megújuló energiaforrásból előállított villamos energiáért.
A támogatások fontos szerepet játszottak a megújulóenergia-szektor növekedésében. Idővel azonban a technológiai költségek csökkentek, miközben egyes támogatási rendszerek egyre nagyobb terhet jelentettek az állami költségvetésnek vagy az energiafogyasztóknak. Több ország ezért csökkentette a támogatásokat, különadókat vezetett be, megváltoztatta a tarifák számítását vagy teljesen átalakította a korábbi rendszert.
Ezek az intézkedések közvetlenül érintették a beruházók várható bevételeit. Ennek következtében több állammal szemben is beruházásvédelmi eljárások indultak. Spanyolországgal szemben például 2016 és 2024 között 52 nyilvánosan ismert igény merült fel a megújulóenergia-ösztönző rendszer módosításával összefüggésben. Hasonló viták érintették többek között Csehországot, Romániát, Olaszországot és Bulgáriát is.
Ezek az ügyek fontos figyelmeztetést jelentenek mindkét oldal számára. Az államnak meg kell őriznie a lehetőséget arra, hogy a megváltozott gazdasági és technológiai körülményekhez igazítsa támogatási politikáját. Ugyanakkor minél konkrétabb, hosszabb távú és beruházásösztönzőbb ígéreteket tett, annál nehezebben módosíthatja azokat hirtelen, megfelelő átmeneti szabályok nélkül.
A zöld átmenet tehát nemcsak a fosszilis energia visszaszorításáról szól. A megújuló energiát támogató szabályozás átalakítása is komoly beruházásvédelmi kockázatokat teremthet.
Amikor a jogi kockázat visszatartja a klímapolitikát
A konfliktus másik oldala a fosszilis energiahordozók fokozatos kivezetése. A klímacélok teljesítéséhez az államoknak korlátozniuk kell a szén-, kőolaj- és földgázalapú beruházásokat, vissza kell vonniuk egyes engedélyeket, szigorúbb kibocsátási szabályokat kell bevezetniük, és fokozatosan meg kell szüntetniük a fosszilis támogatásokat.
Ezek az intézkedések azonban jelentős gazdasági értéket érinthetnek. A beruházásvédelmi szerződések hatálya alá tartozó fosszilis eszközök egy része a zöld átmenet következtében idő előtt elveszítheti gazdasági értékét. Ilyen esetben a befektetők kártérítést követelhetnek az államtól.
Az Éghajlatváltozási Kormányközi Testület, az IPCC 2022-es jelentése is felhívta a figyelmet arra, hogy a befektető–állam vitarendezési rendszer kockázatot jelenthet a klímaváltozás mérséklésére irányuló állami intézkedések megvalósítására nézve.
A probléma nem kizárólag abban áll, hogy egy államot végül kártérítés megfizetésére kötelezhetnek. Már egy eljárás lehetősége is jelentős költségekkel, többéves jogvitával és politikai bizonytalansággal járhat. Emiatt az államok elhalaszthatnak, enyhíthetnek vagy teljesen elhagyhatnak egyébként indokolt klímavédelmi intézkedéseket.
Ezt a jelenséget szabályozási visszatartó hatásnak – az angol szakirodalomban regulatory chillnek – nevezik. A kockázat különösen akkor nagy, ha a beruházásvédelmi szerződés széles körű jogokat biztosít a befektetőnek, miközben nem határozza meg világosan, milyen mozgástér illeti meg az államot a közérdekű klímapolitikai döntések meghozatalakor.
A túlzott jogi kockázat így nemcsak megdrágíthatja a zöld átmenetet, hanem lassíthatja is azt.
Hogyan csökkenthető a konfliktus?
Az államok többféle módon próbálhatják összehangolni a beruházásvédelmet és a klímapolitikai célokat.
A legradikálisabb megoldás a beruházásvédelmi szerződésekből való kilépés. Az Európai Unió 2024-ben bejelentette kilépését az Energia Charta Egyezményből, amely 2025. június 27-én vált hatályossá. Több tagállam már korábban is a kilépés mellett döntött, mert úgy ítélte meg, hogy az egyezmény korábbi rendszere nem biztosít megfelelő mozgásteret a sürgős klímapolitikai intézkedések számára.
Kevésbé radikális lehetőség a beruházásvédelmi kötelezettségek pontosabb megfogalmazása. A szerződések világosabban meghatározhatják például, mikor sérti egy állami intézkedés a tisztességes és méltányos bánásmód követelményét, illetve milyen esetben minősülhet közvetett kisajátításnak. Ez csökkentheti annak kockázatát, hogy egy jóhiszemű, megkülönböztetéstől mentes klímavédelmi intézkedést automatikusan szerződésszegésként értékeljenek.
A szerződések általános közérdekű kivételeket is tartalmazhatnak. Ezek lehetővé tehetik, hogy az állam az emberi egészség, a környezet vagy a természeti erőforrások védelmére hivatkozva igazolja intézkedését. Az ilyen kivételek azonban nem minden esetben zárják ki egyértelműen a kártérítési kötelezettséget. Az Eco Oro kontra Kolumbia ügyben például a választottbíróság többsége úgy értelmezte az alkalmazandó szerződést, hogy a közérdekű kivétel lehetővé teheti az intézkedés fenntartását, de nem feltétlenül zárja ki a befektetőnek fizetendő kompenzációt.
Ezért merül fel egy célzottabb megoldás: a klímavédelmi carve-out.
A klímavédelmi carve-out mint célzott megoldás
A carve-out – magyarul leginkább kivételi vagy kizáró rendelkezésként írható le – meghatározott intézkedéseket vagy ágazatokat eleve kivon a beruházásvédelmi szerződés hatálya alól, illetve kizárja, hogy azokkal kapcsolatban befektető–állam vitarendezési eljárást lehessen indítani.
Ez lényeges különbség az általános kivételekhez képest. Az általános kivétel rendszerint védekezésként működik: az állam arra hivatkozik, hogy bár intézkedése első látásra érintheti vagy sértheti a befektető valamely jogát, azt fontos közérdek igazolja. A carve-out ezzel szemben már előzetesen kijelöli azokat a területeket, amelyekre a beruházásvédelmi kötelezettségek vagy az azokhoz kapcsolódó választottbírósági eljárások nem terjednek ki.
A klímavédelmi carve-out legnagyobb előnye a kiszámíthatóság. Ha egy szerződés világosan kimondja, hogy például a fosszilis kitermelési engedélyek visszavonására, a szén-dioxid-árazásra vagy a fosszilis támogatások megszüntetésére nem indítható beruházásvédelmi eljárás, akkor az állam és a befektető már a beruházás megkezdésekor pontosabban felmérheti a jogi kockázatokat.
A kizárás vonatkozhat egy teljes ágazatra, például a fosszilis energiahordozókhoz kapcsolódó beruházásokra. Ennek előnye az egyértelműség: viszonylag könnyen meghatározható, hogy egy beruházás a kizárt körbe tartozik-e. Hátránya, hogy túl merev lehet, és olyan intézkedéseket is kizárhat a védelem alól, amelyeknek nincs közvetlen kapcsolatuk a klímavédelemmel.
Egy másik lehetőség a célalapú kizárás, amely minden olyan állami intézkedésre kiterjed, amelynek célja az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentése vagy a klímaváltozás mérséklése. Ez rugalmasabb megoldás, ugyanakkor vitát eredményezhet arról, hogy egy konkrét intézkedés valóban klímavédelmi célú volt-e.
A két megoldás előnyeit egy funkcionális meghatározás kapcsolhatja össze. A szerződés a beruházásvédelmi rendszer hatálya alól általánosan kizárhatná a kibocsátás csökkentését vagy stabilizálását szolgáló intézkedéseket, és ezt egy példálózó felsorolással egészíthetné ki. A lista nevesíthetné többek között:
- a fosszilis energiahordozók kutatására vagy kitermelésére vonatkozó engedélyek megtagadását és visszavonását;
- a szén-, kőolaj- és földgázalapú energiatermelés fokozatos kivezetését;
- a szén-dioxid-adók és más kibocsátásárazási rendszerek bevezetését;
- a fosszilis energiahordozókhoz kapcsolódó támogatások megszüntetését.
Az Energia Charta Egyezmény modernizációja részben ebbe az irányba indult el. A kialakított rugalmassági mechanizmus lehetővé teszi, hogy az azt alkalmazó szerződő felek egyes fosszilis beruházásokat kizárjanak a védelem köréből. A modernizált szöveget az Energia Charta Konferenciája 2024 decemberében elfogadta, a módosítások alkalmazása azonban nem automatikus és nem egységes valamennyi szerződő fél esetében.
A carve-out önmagában sem old meg minden problémát. Pontatlan megfogalmazása újabb értelmezési vitákat eredményezhet, túl széles alkalmazása pedig indokolatlanul csökkentheti a befektetők jogvédelmét. Megfelelően kialakítva azonban világosabban képes elválasztani a kiszámíthatatlan vagy diszkriminatív állami beavatkozást a jóhiszemű, közérdekű klímavédelmi szabályozástól.
Három tanulság a befektetők és az államok számára
1. A befektetői jogok nem fagyaszthatják be a szabályozást
A befektetők joggal várhatnak el kiszámítható és tisztességes állami magatartást, de nem számíthatnak arra, hogy az energia- és klímapolitikai szabályok évtizedeken keresztül változatlanok maradnak.
2. A zöld átmenet jogi kockázatai valós gazdasági költségeket jelentenek
A beruházásvédelmi eljárások hatással lehetnek az állami költségvetésre, a beruházások finanszírozhatóságára és a klímavédelmi intézkedések időzítésére. Ezért a jogi kockázatokat már a szabályozás és a projektek tervezésekor figyelembe kell venni.
3. A világos szerződéses szabályok mindkét fél érdekét szolgálják
Egy megfelelően megfogalmazott klímavédelmi carve-out megőrizheti az állam szabályozási mozgásterét, miközben előre jelezhetővé teszi a befektetők számára, hogy mely intézkedések nem tartoznak a beruházásvédelmi rendszer hatálya alá.
A zöld átmenet és a beruházásvédelem közötti konfliktus tehát nem oldható fel azzal, hogy az egyik érdeket teljesen alárendeljük a másiknak. A külföldi beruházások védelme továbbra is fontos gazdasági és jogbiztonsági cél. Ugyanakkor a beruházásvédelmi rendszer nem akadályozhatja meg az államokat abban, hogy időben meghozzák a klímaváltozás mérsékléséhez szükséges intézkedéseket.
A valódi feladat nem a befektetői jogvédelem megszüntetése, hanem annak pontosabb kijelölése, hogy meddig terjednek a befektető védett elvárásai, és hol kezdődik az állam elengedhetetlen klímapolitikai felelőssége.
A cikk szerzője Beznoszka Igor Márk, a Mathias Corvinus Collegium (MCC) diákja.
Jogi nyilatkozat
A jelen dokumentumot a Gránit Alapkezelő Zrt. (székhely: 1134 Budapest, Váci út 17.; cégjegyzékszám: 01-10-046307) készítette, tájékoztató marketing jelleggel, így a dokumentum nem a befektetéssel kapcsolatos kutatás függetlenségének előmozdítását célzó jogi követelményeknek megfelelően készült. Továbbá a befektetéssel kapcsolatos kutatás terjesztését megelőző kereskedésre vonatkozó tiltással nem érintett. Jelen dokumentum nem minősül befektetési elemzésnek vagy befektetési tanácsadásnak. A feltüntetett adatok minden esetben a múltra vonatkoznak és a múltbeli teljesítmény nem megbízható mutatója a jövőbeli eredményeknek. A befektetési döntést minden befektetőnek saját döntése alapján, saját felelősségre kell meghoznia.
